区政协八届二十次常委会议材料

关于加快我区养老服务体系建设的建议案

（征求意见稿）

2015年7月

随着经济社会的快速发展、人民生活水平的不断提高，人口老龄化进程逐步加快，老龄人口增长快、高龄化、空巢化趋势使我市人口老龄化程度成为全省乃至全国最高的地区之一，先于全国17年、全省4年进入人口老龄化社会。崇川作为主城区，养老问题已不再是单纯的家庭问题，而正逐步成为影响区域经济社会可持续发展的重点、焦点问题。为应对我区已经到来的社会老龄化问题，探索符合主城区实际的养老服务体系建设路径，今年5月起，区政协常委会组织区民政局、发改委、财政局等相关部门，深入辖区10个街道，对我区养老服务体系建设情况开展全面调研，并分组赴合肥、南京、苏州、无锡等地考察了不同性质、不同类型的养老机构、居家养老服务点和老年公寓，针对困扰我区养老事业发展亟待解决的突出矛盾和普遍问题进行研究和分析，提出意见建议，以期为不断完善我区以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的社会养老服务体系建设，推动我区养老服务由补缺型向适度普惠型转变提供决策参考。

一、基本现状

近年来，我区将“提高养老服务水平”列为政府为民办实事项目，领导重视，部门得力，出台配套政策，加大推进力度，初步形成了覆盖全区的基本养老服务体系。

（一）全区老龄人口结构趋于老龄化。崇川作为长寿之乡南通的主城区，近年来，人口老龄化趋势不断加速。据统计，全区户籍人口约52万人，60周岁以上老年人口约11万人，占我区户籍人口的21%，其中，90-99周岁的有2389人，百岁及以上的达66人。目前，政府纳入购买服务的有七类老人（①60周岁以上分散供养的城镇“三无”老人②60周岁以上分散供养的农村“五保”老人③低保家庭中60周岁以上老人④低收入家庭中60周岁以上老人⑤70周岁以上无固定收入的重点优抚对象⑥80-89周岁重度失能老人⑦90周岁以上老人）近3000名，需要政府关注的空巢和独居老人4600多名。

（二）养老服务体系建设架构基本建成。面对日益严峻的老龄化发展态势，我区坚持“政府主导、社会主体、市场配置、多元发展”的总体思路，按照“人性化、亲情化、专业化、规范化”的服务理念，推进社会养老服务体系建设。

1、居家养老服务基本覆盖。经过几年努力，我区在10个街道108个社区初步建成了居家养老服务站点，基本实现了全覆盖。每个居家养老服务中心配备至少1名专职工作人员，居家养老服务站配备至少1名兼职工作人员，保障居家养老服务工作正常运行。

2、社区养老服务逐步完善。辖区每个社区都配置了一定面积的室内、室外的老年活动场所，制定了适合老年人特点和需求的社区服务项目，供老年人学习、健身、娱乐。同时，社区为老年居民建立健康档案并将健康档案与健康体检、专病普查、慢病管理实行有机结合。

3、机构养老服务扎实推进。目前，我区范围内共有公办、民办养老机构21家，其中，公办5家（市级4家，区级1家），民办16家，总床位3457张，每千名老人拥有32张床位。同时，不断完善机构养老扶持政策。发放养老机构床位补贴，按等级对民办养老机构给予3900元至6300元的床位建设补贴；发放养老机构运营补贴，按入住6月以上的崇川户籍的年满60周岁的非政府供养老人数，给予每月每张床位80元的运营补贴；发放特殊老人护理补贴，为崇川户籍60周岁以上入住养老机构的生活不能自理失能、失独人员每人每月发放200元护理补贴。

4、助老服务平台不断优化。2012年，我区建成了800平方米的呼叫服务中心，将政府购买服务的七类老人，以及70周岁以上独居老人、80周岁以上空巢老人纳入服务范围。通过组建专业服务队、发展加盟服务商，为老年人提供紧急救助、健康护理、家政清洁、配餐送餐、基本维修等服务。

二、存在问题

尽管我区在社会养老服务方面不断探索创新，积累了有益经验，但目前养老服务体系建设仍处于发展阶段，还存在着与社会养老需求不相适应的诸多困惑和问题，集中体现在以下几个方面：

（一）养老事业重视程度有待提高

1、建设资金投入偏少。我区作为主城区，经济社会发展处于先进地区行列，在为老惠老助老养老等工作上走在全市前列，但和周边先进地区相比仍存在一些差距，如建设资金投入规模不大、整体规划布局不够系统。近年来，我区在养老机构建设上的投入与在优质中小学校建设上的投入比较，存在着明显落差，同时也缺乏前瞻性的考虑，相关部门在政策支撑上也处于滞后的状态，推进养老服务工作没有能够整体联动、形成合力。

2、尊老惠老氛围不浓。由于对养老政策的宣传还不够全面深入，居民群众对社会化养老的有关政策知之甚少，有些老年人还不知道社区有居家养老服务站，未能很好的形成社会敬老尊老的氛围。同时，受传统节俭思想观念的影响，老年人花钱买服务的意识不强，参与率不高。很多老年人对政府提供的无偿服务容易接受，而对有偿、低偿服务难以认同，有的还存在质疑心理。

3、家庭承载功能弱化。随着计划生育基本国策的实施，家庭规模日趋小型化，“4-2-1”家庭结构成为主流。中青年一代正面临着工作和生活的双重压力，大部分子女难以留在父母身边，给予老年人精神慰藉和周到照料。在我区，老人“空巢”现象日益普遍，使得家庭的养老功能不断弱化，传统的“养儿防老”的思想淡化，而政府服务半径没有实行有效对接，从而出现断层现象。

（二）养老体系建设层次总体偏低

1、社区居家养老服务尚处起步阶段。我区居家养老服务站点虽已经实现全覆盖，但大部分只是完成网点布局，且处于起步阶段。一是场地面积较小。除学田、虹桥等街道居家养老服务中心示范点外，面上一般的居家养老服务站面积较小，相比无锡滨湖区均达500平方米以上的标准，我们相差甚远。尤其是老社区正常的办公用房都紧缺，根本没有多余公益用房，这已经成为老社区推进居家养老服务规模化建设的普遍难题。二是服务内容单一。由于大部分服务站点普遍缺少实质性的医疗卫生、文化娱乐等相关设施，导致服务内容不全，无法提供家政服务、医疗保健、精神慰藉等全面的养老服务功能。

2、养老服务机构发展存在制约瓶颈。目前，我区养老服务机构总体上表现出规模小、床位少，设施差、功能不全，服务能力有限等问题，服务项目主要是为老人提供吃、住和看护，而能提供休闲娱乐、康复健身服务的养老机构不多。主要因为机构养老的发展存在较多制约因素，新建的养老机构受到土地等政策的制约，租赁形式的养老机构又受消防等方面约束，难以符合要求，一批热心养老服务事业的社会力量不能顺利的加入，导致发展速度不如苏州、无锡等地方，功能配备也不如合肥、南京等城市。

3、医养结合服务模式发展较为迟缓。对于生病或重病、失能或半失能老人，特别是有精神疾病、癌症晚期、临终窘境的老人，他们本人和家属都希望入住医疗护理型的养老机构，通过舒缓治疗或姑息治疗等方法，缓解疼痛，提高生存质量，得到医疗、康复、护理一体化服务。我区由于受医保政策的制约，除常青乐龄是专业护理型养老机构外，其余大部份未能和医保接轨，我区护理型养老机构的床位数严重不足，远不能满足老人们的需求。

（三）养老服务队伍力量后继乏人

1、居家养老服务人员数量偏少，工资待遇不高。目前，全区还没有一支真正为居家养老服务的专业队伍。除街道层面1名专职人员外，社区已建的居家养老服务站只配置1名兼职管理人员，无论是从专业素质上，还是从时间精力上都难以保证老人对居家养老所提出的服务需求。同时，因待遇较低，各服务站甚至无法聘请到配套的工作人员，使得整个服务队伍的服务质量一直在较低水平上徘徊。

2、机构养老服务人员年龄较大，服务水平不高。我区养老服务机构的管理人员和工作人员总体呈现出“三低、两不足、一差”（知识水平低、专业化程度低、收入待遇和社会地位低，从业数量不足、敬业精神不足，队伍稳定性差）的现象。同时，社会普遍认为老年人护理工作脏、累，导致年轻人不愿意从事这项工作，护工队伍老龄化程度也比较严重，“小老人”服务“老老人”的情况普遍存在。

3、各类养老服务人员培训缺乏，专业技能不强。目前，我区还没有专门提供养老服务技能培训的机构，无法组织相关人员进行专业技能培训，服务人员和护理人员的专业素质和技能水平都普遍偏低，导致服务人员的需求和供给存在结构性矛盾，不能适应当前社会养老事业发展的要求。

三、对策建议

我区人口老龄化程度远远高于全省乃至全国平均水平。加强养老服务体系建设，是全区基本实现现代化的迫切需要，是践行以人为本、执政为民理念的必然要求，是创新社会治理的重大课题。在“十三五”期间，我区要在进行“保基本、兜底线”服务的同时，逐步形成“政府主导、社会参与、政策引导、市场运作”的服务体系，让老年人共享改革发展成果，安享晚年幸福生活。

（一）高度重视、营造氛围

中共十八届三中全会提出了“积极应对人口老龄化，加快建设建立社会养老服务体系和发展养老服务产业”的总体要求，把不断满足老年人日益增长的养老服务需求作为当前政府养老服务体系建设的出发点和落脚点。发展养老服务业，不仅是促进社会和谐的重要举措，更是缓解我区深度人口老龄化带来养老服务压力的主要途径。区政府要充分认识人口老龄化带来的深刻影响，切实增强老龄工作的责任感和紧迫感，把提高养老服务水平作为民生工程的重点工作来抓。区民政部门要加大对养老服务体系建设和宣传力度，使尊老、养老成为民众的共识，使“老年人的今天就是我们的明天”的意识深入人心，在全社会形成尊老、爱老的浓厚氛围。区教育部门要把敬老爱老助老作为中小学德育教育的重要内容，让在校学生成为中华传统孝道美德传播的重要力量。区宣传部门应大力宣传推介养老先进典型，及时报道各地各部门发展养老服务的好经验和好做法，加大养老敬老助老方面公益广告的发布力度，并结合文明创建评比工作，开展形式多样的敬老活动。

（二）科学规划、合理布局

区政府把科学编制全区养老服务体系建设规划作为城市建设发展规划的重要组成部分来对待，尽快研究出台《崇川区养老服务设施规划》，明确目标、任务、措施和布局，并纳入全区“十三五”经济社会发展总体规划。确保“十三五”期间，我区养老床位总数达到每千名老人40张，护理型床位占床位总数50%以上。同时，根据《南通市区养老服务设施布局规划（2014—2020）》要求，突出重点、均衡布局、合理配置，建立适应主城区人口老龄化发展需要的养老服务体系。一要科学规划我区社会养老服务机构布局。针对现有的和在建的养老机构主要集中在东部和南部，观音山有6家，狼山有2家，虹桥有4家，西北部比较少的现状，今后，规划布局时，要侧重西北部养老服务机构的建设。二要合理规划我区居家养老服务站点建设。强化源头管理，确保新建小区严格按每百户15-20平方米标准配套建设社区居家养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。对于已建成居住小区缺乏养老服务设施或者现有设施没有达到规划和建设指标要求的，要通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务设施，对于社区范围内闲置的如小学校、幼儿园等房屋资源，要优先考虑用于养老事业发展。

（三）加大投入、优先发展

要把社会养老服务体系建设作为重要民生工程，列入党委政府议事日程，纳入年度考核序列。一要加大政府资金投入力度。养老服务的经费财政预算要确保逐年递增。要提高公办养老机构和居家养老服务站点的硬件设施建设标准，对民营养老机构特别是护理型养老机构的建设补贴和运营补贴的标准要严格执行省、市出台的政策规定，保证养老服务体系的可持续发展。二要发挥政府主导作用，加强部门整体联动，形成支撑合力。在新建养老机构的建设过程中给予土地审批、资金扶助等相关的优惠政策；在已建养老机构的运营过程中给予税费、信贷、耗能等相关优惠政策。对于区级层面有自主权的，要尽快落实，对于权限在市里的，要积极协调和呼吁，保证养老服务机构的健康发展。三要营造市场运行机制，进一步推进养老服务产业化进程。按照“社会事业社会办”、“谁投资谁受益”的原则，大力推进投资主体、投资方式多元化。鼓励以“公办民营、公租民营、公建民营、公助民营”等方式，推进公办养老机构民营化。引导等多种所有制的投入，注重通过合资、合作等形式发展养老事业，兴办不同经济成分和不同服务层次的经济实体。确保到2020年，社会力量举办或经营的养老机构床位数占比达到70%以上。

（四）双轮驱动、提档升级

一要做实居家养老，促进设施建设达标。推广虹桥街道、学田街道居家养老服务模式，学习苏南地区经验，在推进服务中心（站）统一标识标志的基础上，加强居家养老服务中心（站）和日托助餐点硬件设施建设提档，使每个居家养老服务中心都设有中心服务台、室外活动场所，同时具备健康咨询、饮食助餐、日托休息、文体娱乐、健身锻炼、书报阅览、教育培训、聊天谈心八项功能。同时，要加强与社区公共卫生服务中心、邻里活动中心的资源整合，为老年人提供便利服务。要推进居家养老信息化建设，以“智慧社区”建设为依托，优化我区养老服务呼叫平台建设，为老年人提供居家生活、紧急救助、代购代缴等亲情化服务。二要做优机构养老，逐步实现医养结合。区民政部门要指导街道和社区加紧做好问需于民的工作，摸清基层的基本情况和群众的实际需求，对共性问题和个性要求进行分析、梳理，结合人口变化趋势和区域实际，构建多层次、多样化的机构养老服务模式，实现基础养老与个性需求同步发展，满足不同类型的老年人养老服务。加快基础型养老服务机构升级。试行出台《崇川区养老机构规范化建设标准》，对养老机构基础设施、安全管理、服务标准、管理制度等进行明确统一，促进现有养老机构优化、提档，改造和建设一批普惠性的养老服务机构。加速护理型养老服务机构发展。争取市有关部门的支持，加快养老机构进入医保定点单位进程。按照江苏省《关于全面推进医养融合发展的意见》，实现医疗保险与养老服务对接，提高养老护理床位比例，增加康复护理床位，满足老年人长期医疗护理、康复促进等服务需求。加强文化型养老服务机构建设。可选取1-2家上规模的养老机构进行试点，通过个人出资、政府支持、慈善资助等途径进行全面建设，办出类似合肥静安养亲苑，寓养、护、学、乐为一体的高端养老院，通过树立典型，发挥示范引领作用。还要针对辖区内数量不断增加的“计生特殊家庭”的养老问题，超前谋划，合理安排，鼓励社会养老机构优先接受、优惠收费，对于经济困难的失独家庭可借鉴北京市的做法，入住公办养老机构颐养天年，为失独家庭解决后顾之忧。

（五）加强培训、优化队伍

一是成立一支强有力的领导队伍。区级层面可从各部、委、办、局退二线的老同志中抽调有丰富经验和工作激情的人员组建养老服务指导中心，负责对养老服务工作进行组织、指导、协调。街道、社区层面，可聘请一些德高望重的老同志参加居家养老管理服务工作，利用他们情况熟、与老年人容易沟通的优势，贴近实际，强化服务。二是建立一支专业化的工作队伍。区人社和民政部门要加强各类居家养老服务人员和养老服务机构护理人员的职业技能培训，按照2020年前养老护理人员岗前培训率达100%，持证上岗率达90%以上的目标，努力建设一支具有事业心、责任感、业务专、能力强的专业化服务队伍。政府要加大对公办养老机构的投入，提高街道、社区居家养老服务人员的待遇，并加强业务考核，逐步实现工作人员专职化。对于民营养老机构，也可以政府补贴的方式，对持有《国家职业资格证书》的在职护理人员给予人员工资补助。同时，根据国家教育部、民政部等九部委下发的《关于加快推进养老服务人才培养的意见》，积极与市有关方面配合，将养老护理人才培训纳入全市卫生人才发展规划，引导和支持本地高等院校、职业学校、培训机构，加快培养老年人服务管理、护理康复、心里咨询等专业人才，并积极引导学生从事养老服务业，促进工作队伍的年轻化、专业化发展。三要培育一支有爱心的志愿队伍。积极倡导志愿服务，造就一支有奉献精神的爱心队伍，并积极引导社会组织参与到敬老助老行列，为老年人开展家政服务、健康护理、精神关怀等活动。努力形成以专业人员为骨干、服务人员为主体、志愿者队伍为补充的服务团队。

（六）规范管理、强化监督

加强和规范养老服务行业管理，建立健全监督机制是促进社会养老服务体系建设的重要内容。要严把养老服务的准入关。新建养老机构要按照《养老机构设立许可办法》提交相关材料，对于符合条件的，相关部门应及时予以办理手续。对参与购买服务企业的从业资质和服务水平，要严格审查，促进购买服务的保质保量，提升政府资金的使用效率。要严格养老服务监督关。区政府要加紧出台《养老机构管理办法》的具体实施办法。区民政部门要联合公安、卫生、人社、工商等相关部门在严格实施准入考核和年检考评制度的同时，将对养老服务机构和服务商家的持续性与常态性的监管列入日常工作，经常性地对养老机构的设施建设、食品安全、内部管理、员工素质、消防安全等方面进行监督检查，消除各方面的安全隐患和其他损害或可能损害老年人的因素，积极营造全社会保护、关爱、尊重老年人的良好氛围，不断促进全民养老事业健康发展。